Debaty sejmoweII Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie systemu przyznawania środków finansowych na zadania państwowe zlecane jednostkom niepaństwowym

   Odpowiadając na interpelację pana Wojciecha Hausnera, posła na Sejm RP, w sprawie systemu przyznawania środków finansowych na zadania państwowe zlecane jednostkom niepaństwowym, uprzejmie informuję.    I. Podstawy prawne przyznawania dofinansowań    Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe ˝z budżetu państwa mogą być udzielane dotacje dla jednostek niepaństwowych na zadania państwowe realizowane przez te jednostki˝. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lipca 1997 r. w sprawie zlecania zadań państwowych jednostkom niepaństwowym oraz wykazu tych zadań (DzU nr 94, poz. 573) określa rodzaje tych zadań, warunki i tryb zlecania, zasady ustalania i rozliczania dotacji, a także tryb dokonywania ocen oraz sprawowania nadzoru i kontroli realizacji tych zadań. Załącznikiem do tego rozporządzenia jest wykaz tych zadań. W dziedzinie oświaty, wychowania oraz szkolnictwa wyższego wykaz ten obejmuje 15 zadań, które mogą być zlecone jednostkom niepaństwowym.    Środki na ten cel planuje się w części 33 budżetu państwa (MEN) w dziale 79 ˝Oświata i wychowanie˝ w rozdziale 7971 ˝Stowarzyszenia oświatowe i wychowawcze˝, w paragrafie 46 ˝Dotacje dla jednostek niepaństwowych na zadania państwowe˝.    Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 1997 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej opracowało takie wzory dokumentów obowiązujące składających wnioski, jak: wnioski o zlecenie zadania, umowa, sprawozdanie z realizacji, kalkulacja kosztów.    Decyzją nr 18 z dnia 9 maja 1997 r. minister edukacji narodowej określił regulamin pracy Zespołu ds. Zadań Zleconych oraz w załączniku nr 2 do tej decyzji ˝Warunki, jakie powinny spełniać wnioski jednostek niepaństwowych˝.    II. Analiza systemu przekazywania środków    Corocznymi decyzjami ministra edukacji narodowej powoływany był międzydepartamentalny Zespół ds. Zadań Zleconych oraz określane były stawki. Ministerstwo zlecało, głównie organom centralnym organizacji i stowarzyszeń, zadania przede wszystkim o charakterze międzynarodowym, ogólnopolskim i międzywojewódzkim.    Należy w tym miejscu wspomnieć o kilku generalnych zasadach rozpatrywania wniosków:    - Zespół ds. Zadań Zleconych rozpatrywał tylko te wnioski, które miały pozytywną opinię właściwych ze względu na rodzaj zadania departamentów merytorycznych,    - przy zlecaniu zadań Zespół brał pod uwagę potencjalne możliwości kontrahenta do wykonania zadania osobiście - bez zlecania go dalej innym podmiotom (przykład ZHP),    - dla wszystkich podmiotów wprowadził jednolite stawki osobo/dnia (w 1997 r. decyzja ministra edukacji narodowej nr 9),    - na wszystkie zlecane zadania zawierane były umowy kontrahenta z departamentem merytorycznym,    - stowarzyszenia i organizacje, które występowały po raz pierwszy otrzymywały dotacje tylko na część zadań lub zadania.    Z braku możliwości analizy pełnej dokumentacji systemu działającego w latach 1994-1997 ograniczono się tu do wstępnej analizy Arkusza 1 ˝Zadania zlecone 1997 r. stan na dzień 21 grudnia 1997 r.˝*) Wynika z niej, że dotacje w 1997 r. otrzymało 166 podmiotów (nadesłanych wniosków o dotacje było ok. 200, ale nie wszystkie spełniały wymagane warunki).    Typy podmiotów ubiegających się o dotacje to różne rodzaje jednostek niepaństwowych, takie jak: organizacje społeczne, stowarzyszenia, spółki z o.o., fundacje oraz kościelne osoby prawne posiadające osobowość prawną. W analizowanym zestawieniu nie stosuje się klasyfikacji podmiotów występujących o dotację. Z nazw instytucji, które uzyskały dotacje, można odczytać, że są to:    1) stowarzyszenia (regionalne, krajowe i międzynarodowe),    2) organizacje społeczne,    3) organizacje młodzieżowe,    4) młodzieżówki partii politycznych,    5) organizacje mniejszości narodowych,    6) związki sportowe i młodzieżowe,    7) zrzeszenia,    8) organizacje kościołów i związków wyznaniowych oraz parafie,    9) ośrodki i centra,    10) kluby,    11) fundacje,    12) spółki z o.o.,    13) uniwersytety ludowe,    14) komitety,    15) rady,    16) ligi,    17) wydawnictwa.    Rodzaje zadań zleconych realizowanych przez te podmioty były różnorodne.    Dotacje przyznawane były na zadania z takich dziedzin, jak:    1) wspieranie oświaty,    2) działanie na rzecz oświaty stowarzyszeń nauczycielskich,    3) pomoc osobom niepełnosprawnym,    4) wspieranie działań związanych z ochroną i promocją zdrowia,    5) wspieranie działań związanych z profilaktyką uzależnień i patologii społecznych wśród dzieci i młodzieży,    6) wspieranie działań związanych z pomocą społeczną i charytatywną,    7) wspieranie rodziny,    8) wspieranie działań związanych z kulturą,    9) wspieranie działań związanych ze sztuką i rozwijaniem ruchu artystycznego,    10) wspieranie wychowania fizycznego i sportu,    11) wspieranie działań związanych z krajoznawstwem i turystyką,    12) rozwijanie ˝małych ojczyzn˝ i wychowania regionalnego,    13) rozwijanie edukacji demokratycznej, obywatelskiej i patriotycznej,    14) rozwijanie kontaktów międzynarodowych i wymiany młodzieży,    15) wspieranie rozwoju kulturalnego mniejszości narodowych,    16) wspieranie ruchu naukowego,    17) wspieranie działań społecznych i wychowawczych kościołów i związków wyznaniowych,    18) wspieranie stowarzyszeń zawodowych podejmujących działania na rzecz oświaty,    19) wspieranie organizacji zrzeszających hobbystów i miłośników,    20) wspieranie wydawnictw oświatowych.    Środowiska, w których realizowane były te zadania zlecone, to (jak można przypuszczać):    1) dzieci (małe dzieci, wychowankowie, uczniowie),    2) młodzież (szkolna, studenci, liderzy i działacze młodzieżowi),    3) osoby niepełnosprawne,    4) środowiska regionalne,    5) grupy zawodowe,    6) grupy zainteresowań,    7) rodziny,    8) środowiska lokalne,    9) środowiska zagrożone,    10) elity młodzieżowe,    11) mniejszości narodowe,    12) związki wyznaniowe,    13) środowiska naukowe,    14) hobbyści i miłośnicy,    15) nowatorzy oświatowi,    16) środowiska wiejskie,    17) dorośli mieszkańcy kraju,    18) specjaliści i eksperci,    19) grupy nauczycieli,    20) osoby zrzeszone w danej organizacji.    Grupy realizujące te zadania to:    1) dorośli,    2) młodzież (liderzy młodzieżowi, harcerze, działacze młodzieżowi),    3) działacze stowarzyszeń i organizacji,    4) specjaliści i eksperci,    5) oświatowcy, nauczyciele i wychowawcy,    6) liderzy i wychowawcy razem z młodzieżą,    7) duchowni i uczestnicy organizacji wyznaniowych,    8) niepełnosprawni i działacze organizacji pomagających niepełnosprawnym,    9) przedstawiciele mniejszości narodowych,    10) naukowcy i przedstawiciele nauki,    11) hobbyści i miłośnicy,    12) artyści animatorzy ruchu artystycznego,    13) liderzy ruchu promocji zdrowia,    14) liderzy ochrony środowiska,    15) działacze sportowi,    16) etatowa kadra organizacji,    17) działacze polityczni,    18) działacze regionalni,    19) rodzice,    20) przedstawiciele grup zawodowych.    Finansowanie zadań zleconych    Wstępna szacunkowa analiza Arkusza 1 wskazuje, że istotnie występują w tej dziedzinie dysproporcje. Niektóre podmioty otrzymywały dotacje kilkakrotnie na różne zadania, co odzwierciedlały kolejne rubryki w zestawieniu. Dotyczyło to nielicznych organizacji. W niektórych przypadkach kolejne wnioski zawierają znaczne sumy (np. ok. 1500 000 zł dla ZHP). Ogromne dysproporcje w dotacjach dotyczą różnych grup podmiotów (przeciętna dotacja w grupie 162 podmiotów wynosi ok. 32 000 zł, natomiast przeciętna dotacja w grupie 4 organizacji młodzieżowych (ZHP, ZMW, ZSMP, ZSP) wynosi 3 636 000 zł (przeszło 110 razy więcej), a dotacje dla tych 4 organizacji pochłaniają ponad 70% budżetu wszystkich zadań zleconych. Z analizowanego zestawienia trudno odczytać, jakie są merytoryczne kryteria dotacji. Dysproporcja polega w tym wypadku na tym, że wielkość dotacji nie odzwierciedla priorytetów wynikających z ważnych zadań społeczno-oświatowych (niewielkie sumy na profilaktykę społeczną, niewielkie na doskonalenie wychowawców, niewielkie na wspieranie rodziny czy promocję zdrowych szkół). Różnice te wynikają, jak się wydaje, z: możliwości organizacyjnych podmiotów, zapotrzebowań zgłaszanych we wnioskach, ale także z preferencji politycznych. Z relacji osób powołanych decyzją ministra nr 18 w skład Zespołu ds. Zadań Zleconych wynika, że niektóre zadania zanim trafiły do zespołu miały już akceptację ministra (ten typ dotacji określano mianem ˝decyzja polityczna˝.    Odpowiadając na pytanie pana posła o przyczyny zaistniałych dysproporcji, można zatem stwierdzić, że wynikały one z samych wniosków, z potencjału organizacji, a także z uwarunkowań politycznych. Pozytywnym zjawiskiem był natomiast wzrost liczby podmiotów, które otrzymały dotacje (np. w 1996 r. dotacje otrzymało 99 podmiotów, a w 1997 - 166).    W przypadku niektórych stowarzyszeń (˝stałych˝ kontrahentów MEN), jak słusznie zauważył pan poseł, z roku na rok wzrasta wielkość przyznawanej dotacji. Tutaj dla porównania można podać:          Organizacja finansowania zadań zleconych    Można sądzić, że organizację finansowania zadań zleconych cechowała duża sprawność. Świadczy o tym:    - powołany decyzją ministra edukacji narodowej dziewięcioosobowy zespół ds. zadań zleconych (w jego skład wchodził dyrektor Biura Organizacyjnego, dwóch naczelników i wizytatorzy z różnych departamentów), obsługa zespołu przez Biuro Administracyjno-Gospodarcze,    - uwzględniony w decyzji ministra regulamin pracy Zespołu (jako załącznik nr 1 do decyzji),    - określenie warunków, jakie powinny spełniać wnioski (załącznik nr 2),    - opracowane wzory umów, wniosków i kalkulacji.    Zespół ds. Zadań Zleconych podejmował decyzje dotyczące 67,5% budżetu zadań zleconych, nie podejmował decyzji o podpisywaniu umów w takich kategoriach zadań wydzielonych, jak:    1) olimpiady przedmiotowe (krajowe i międzynarodowe),    2) kolonie Polonii Zagranicznej (Wspólnota Polska),    3) ˝Sportowe wakacje˝.    Wydzielenie tych zadań, których budżet stanowił 32,5% budżetu zadań zleconych, uzasadniano cyklicznym charakterem tych imprez, podpisanymi porozumieniami oraz przepisami dotyczącymi olimpiad (odrębne zarządzenia ministra). Fundusze na te wydzielone zadania były rokrocznie waloryzowane o współczynnik inflacji. Wykonanie zadań zleconych było w latach 1994-1996 kontrolowane przez Najwyższą Izbę Kontroli w ramach kontroli wykonania ogólnego budżetu MEN.    III. Propozycja usprawnień w finansowaniu zadań zleconych    Odpowiadając na drugie pytanie, informujemy pana posła, że Ministerstwo Edukacji Narodowej istotnie podjęło działania zmierzające do maksymalnego zobiektywizowania systemu przekazywania środków na zadania zlecone. Korekta tego systemu powinna polegać na opracowaniu założeń i zasad finansowania zadań zleconych. Oto niektóre propozycje uzupełnień.    1. Struktura dotacji powinna odzwierciedlać najważniejsze, priorytetowe zadania oświatowe. Wydaje się, że do obecnych priorytetów należy:    - eliminowanie zagrożeń i patologii wśród dzieci i młodzieży,    - zapewnienie wysokiej jakości ofert oświatowych,    - doskonalenie umiejętności osób pracujących z dziećmi i młodzieżą,    - wspieranie rodzin w wychowaniu dzieci,    - rozwijanie wczesnej profilaktyki wśród dzieci i młodzieży,    - wspieranie reformy oświatowej,    - wprowadzenie dzieci i młodzieży w świat wartości kultury europejskiej,    - wspieranie nowoczesnych form pracy z dzieckiem i rodziną,    - organizowanie wypoczynku dla dzieci zagrożonych, połączone z realizacją planowych zadań wychowawczych.    2. Finansowanie zadań powinno być proporcjonalne i równomierne, tak aby oferty we wszystkich ważnych dziedzinach miały podobne szanse realizacji.    3. Zasady finansowania powinny być określone w taki sposób, aby równoważyć naciski polityczne.    4. Zasady finansowania powinny dawać równe prawa nowym i starym organizacjom.    5. Zasady finansowania powinny eliminować te zadania, które mogą być finansowane z powodzeniem przez inne resorty.    6. Finansowanie powinno w większym stopniu dotyczyć programów niż podstawowej działalności statutowej organizacji. Pozwoliłoby to wykorzystać sprawdzone metody finansowania programów, a nie podmiotów, zapewniając tym samym:    - finansowanie ofert o najwyższej jakości (merytorycznej i formalnej),    - obiektywność oceny (poprzez zespołowość, udział ekspertów i obserwatorów społecznych),    - ewaluację realizacji programów (ocenę ich efektów).    7. Należy rozważyć, czy system dotacji na zadania zlecone nie mógłby być bardziej zdecentralizowany (np. przez udział kuratorów w opiniowaniu i ocenie programów realizowanych na terenie danego województwa).    8. System dotacji powinien być uspołeczniony i zapewniać:    - jawność decyzji o przyznaniu dotacji,    - udział obserwatorów społecznych,    - znajomość terminów przydzielania dotacji (np. 4 w roku: luty, maj, wrzesień, grudzień).    9. Efekty pracy Zespołu ds. Zadań Zleconych powinny podlegać okresowej, niezależnej ocenie (roczne opracowania analityczne, ocena zleconych programów, analiza przydzielonych funduszy, analiza realizacji zadań zleconych).    Realizacji powyższych założeń powinno służyć porozumienie między ministrem edukacji narodowej a pełnomocnikiem rządu ds. rodziny z 29 grudnia 1997 r. Na jego podstawie powołano wspólną czteroosobową komisję (której celem jest ustalenie szczegółowych zasad podejmowania decyzji o udzielanych dotacjach) oraz podjęto prace nad powołaniem wspólnego roboczego zespołu ds. zadań zleconych i korektą wzorcowych arkuszy wymaganej dokumentacji.    Sekretarz stanu    Irena Dzierzgowska    Warszawa, dnia 27 lutego 1998 r.